中國土地问题的要害不在所有制

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“地权”观点涵盖地皮之上所有可能的权力（rights）和权利（power），亦即私权與公权。在统一块地皮上，既有私权，也有公权。私权不即是私有，财富权更不限于所有权。公有地皮有其私权，私有地皮更遭到公权的限定。

“地皮成长权”是一種有利摸索。地皮问题的关键不在所有制，前途并不是“私有化”，必要超出公有、私有的观点圈套，更多从“公权”與“私权”角度来提出、阐發息争决地皮问题。

地皮是农業最首要的出产资料，工業化和城镇化更触及地皮操纵（出格是农地转用）问题。本文用“地权”观点涵盖地皮之上所有可能的权力（rights）和权利（power）。从法理上说，这里的权力（rights）是私权，权利（power）是公权。

在实际语境中，因为望文生义，也因为凡事问一问“姓公姓私”的思惟定势，一提到“公权”、“私权”，很易混淆于“公有”、“私有”这@另%1R42V%外%1R42V%一對范%34X4N%围@。并且，“公”常具褒义，公权、公有也俨然带有某種政治或品德光环；在主流意识形态上，公有出格是地皮公有，更是不容挑战。“私”则常具贬义，私权、私有长时代受压抑。

近年，跟着經济社會成长與市场化鼎新的不竭推動，私权、私有的观念起头深刻人心。可是，因为理论观点上的紊乱，和实际长处瓜葛的繁杂性，人们常常把公权滥用的弊病，一味归罪于“公有”；把私权免受陵犯的但愿，一味依靠于“私有”。

实在，“公有”、“私有”这對范围重要触及經济鼎新出格是所有制鼎新，“公权”、“私权”这對范围更多触及行政和司法體系體例的鼎新。

当下，地皮问题激發的抵牾此起彼伏，地皮轨制鼎新的呼声日趋飞腾。此中有一種概念，把地皮问题出格是农地问题的关键归结于所有制，热中于评论辩论所有制鼎新，提出“地皮私有化”的药方，乃至认为妙手回春。

而與之概念對峙的人们，又常常反响过分，如临大敌，乃至上纲上线，要對峙保护其神圣不成加害的所谓“地皮公有制”。很不幸地，對峙两边一块儿得了“姓公姓私”甚至“姓社姓资”的意识形态偏执症候群。这类公有、私有的争议固然热烈很是，倒是鸡同鸭讲，难有成果，疏忽了真实的问题地点。

　公权與私权，公法與私法

公权與私权，触及公法與私法。这對观点源于大陆法系，20世纪以来英美法系的學者對这一對观点也其实不排挤。典范的公法有宪法、行政法、刑法等，典范的私法包含民法、商法等。实际形态的法令文本，常常兼有公法和私法的身分，各有偏重。

公法为公权的设立與运作供给规范、设立界线，私法为私权的保障、调解长处瓜葛供给规范。公权具备强迫力，而私权表现意思自治。

“私权”常常被理解成是公民小我的私的长处，包含人格权、财富权、物权、能权、债权、支属权、担当权、无體财富权、社員权等。

至于公权，自从文明國度呈现以来，就是一個究竟存在，中外概莫能外。至于其小琉球二天一夜套裝行程,政治根本，是专制独裁、寡头当道或公共民主，那是此外一個问题。

人们熟知的阿谁“风能进、雨能进，國王不克不及进”的故事，就触及公权與私权的分野，当时候还谈不上民主政治。

至于民主政體下的大众权利，是公民經由过程法令步伐出让的，公民經由过程转让一部门权力，构成大众权利，以節制社會，保持秩序。从权力本位论的概念来看，一方面，权力是权利的根源。另外一方面，权利又是权力的保障。

详细到统一块地皮上，既有私权，也有公权。私权的行使，遭到需要的限定。在英美法系诸國，也多以判例或立法情势划定地皮所有权应从命大众长处及制止滥用权力。

私权不即是私有，财富权不限于所有权

私权不即是私有，固然私有财富权是最首要的私权之一種。私权的主體也不限于小我。私权是公民、企業及社會组织乃至國度，在自立、同等的社會糊口、經济糊口中所具有的财富权和人身权。当國度不以公权身份呈现来加入民事勾当时（如当局采购），所触及的也是私权。所有这些私权各自都是自立、自力的，互相同等地来往，它们配合构成为了一個私权社會，市场經济是私权社會的一個构成部门。

依照大陆法系的传统观念，所有权是各类物权中最完备、最显要的一種，在罗马法上被称作“對物的最一般的主宰”。但19世纪中叶以来，因为社會长处和社會公允日趋受器重，呈现了“所有权社會化”的改进活動，即认可存在着为社會长处而限定所有权的需要。如德國《魏玛宪法》划定：“所有权包括义务，所有权之行使应为有益于國度之办理”。日本1989年《地皮根基法》划定：“地皮對人民而言，不管@如%82V87%今或未%xr14F%来@均属首要资产，为國民各項勾当不成短缺的根本。……，是大众厉害瓜葛，是以应以大众福利为优先。”

跟着市场經济的成长，现代所有权轨制成长变革的一個显著标记就是所谓“从归属到操纵”的趋向，即法令轨制由曩昔的纯真注意确认财富归属转向愈来愈多地着眼于财富的流转和操纵。比方，所有权人可以将其财富的占据、利用、收益权能让與别人，乃至可以對处罚权能也作出有限度的让與（如容许承租人转租）。这类环境称作“所有权的权能分手”。

至于英美法系，原本就没有與大陆法系严酷對应的完备的所有权观点。如《牛津法令指南》指出：“最佳是把产权理解为不是一種单一权力，而是若干分歧权力的集束（bundle），此中的一些权力乃至很多权力可以在不损失所有权的环境下让與。”

从中國传统来看，在汗青上的“永佃制”下，地皮所有权與地皮利用权永恒分手，地权分为“田底权”與“田面权”。田主具有田底权，其权力是向房客收租；房客具有田面权，其权力是永恒利用地皮。田面权可以担当，也能够出租或出卖。田底权可零丁让渡，不影响耕户的田面权。民間另有地皮等不動产的“典权”存在。可见我國传统的地权轨制，情势也是丰硕多样的，其实不是一句简略的“封建的地皮私有制”可以归纳综合的。

总之，私权上的财富权，不但仅限于财富上的所有权。财富权或“产权”（PropertyRights）與所有权（Ownership）的观点，有着紧密亲密的接洽和奥妙的區分。所有权可以阐發出一系列相對于自力运转的财富权力，以致于，“原始的”或“最终的”所有权，有时其实不是那末首要了。

　公有地皮的私权庇护

依照我國现行法令和政策，地皮在所有制上分为國有和團體所有，城镇地皮属于國有，屯子地皮属于團體所有，后者重要包含农用地與團體扶植用地。不管是國有仍是團體所有，都属于“公有地皮”，均可以剥离出利用权、收益权、处理权等各类地皮权力，如“國有地皮利用权”、“團體地皮承包谋划权”等，这些权力都属于私权范围。

当事人（包含各类法人）的地皮权柄犹如其他财富权柄同样属于私权，不管当事人是小我、“團體”、某個民办单元或是國有单元，不管这类地皮权柄是被称为“所有权”、“利用权”、“租赁权”、“典质权”，仍是“地上权”、“地役权”、“永佃权”，或是“承包谋划权”，也不管这块地皮在最终意义上是“國度所有”、“團體所有”或是“私有”。

國有企業（甚至代表國度的当局）在市场上采购，也是要两厢甘愿、照价付款（固然当局若是强行征用、征收则是典范的公权举動）。正如马克思所说“商品是生成的同等派”，“國有”的钱不會比“私有”的钱更崇高，國有企業的产物不克不及适销對路则照样亏本甚至停業。國有企業亦当如斯，更不消说各类“團體所有制經济组织”了。

地皮非论公有、私有，私权都理应遭到公权的等同庇护。私有地皮上的私权应受公权庇护彷佛轻易理解，实在，公有地皮上的私权只要清楚界定给详细的天然人、法人，那末就與私有地皮的私权没有本色不同，该項私权应遭到公权的等同庇护。比方我國农夫所承包的地皮，虽是團體所有也就是“公有”，但“承包谋划权”作为一項清楚界定的、自力的私权，应受公权庇护，不管小我、村團體仍是当局都不克不及随便加害。

　私有地皮的公权限定

國度對付详细地皮在计划、用处、流转上的限定则属于公权，地皮征收和征用更属于公权。如中國宪法第十条划定：“國度为了大众长处的必要，可以按照法令划定對地皮履行征收或征用并赐與抵偿。”宪法第十三条划定：“可以按照法令划定對公民的私有财富履行征收或征用并赐與抵偿。”美國宪法第五批改案的划定是：“如未經公道抵偿，私有财富不得为了大众用处而被征收。”

不管國有地皮、團體地皮，仍是某些國度和地域法令上所认可的“私有地皮”，都必需从命这类公权的办理。农地之上的公权特性更加较着，比方國度對农地转用的严酷限定，出格是對“根基农田”的“严酷庇护”。

公有地皮包含國有地皮，老是由详细的企奇迹单元或小我正当占用的，不克不及因其“公有”或“國有”便可免于当局的地皮办理，固然也不克不及因其“國有”便可随便收回“國有地皮利用权”，對付團體地皮也同此理。

实在，即即是地皮私有的國度或地域，也都广泛存在严酷的城乡计划和地皮用处管束，對农用地更是如斯，这是公权對付私权的限定，跟地皮自己的公有、私有不要紧。台灣地域农地私有，但农夫其实不能随便变動用处。

固然，公官僚固守“法无授权即制止”的原则。比方，设立征地权这項公权的正当性是无庸置疑的，它所基于的大众长处，包含耕地庇护、食粮平安、知足公益用地需求、都會化與都會计划等。

这項公权的明白界定，在于划定在何種环境下，經由过程甚么步伐举行征地，特别是對付“大众长处”的认定非分特别首要。我國對征地权的设定范畴依然过大，公权被滥用的环境常有产生。{Npage}

　公权與私权的冲突與均衡

公法與私法、公权與私权之間互相交织、互相影响。公权既要庇护私权的自由行使不受加害，又要出于大众长处的目标對私权举行需要的限定，此两者缺一不成。同时，除立法（行政法等公法）规范公权以外，也请求私权制约公权，两者不成偏废。

江平曾谈到：“如今私权日趋醒觉和扩展，公权利依然连结着较大的干涉干與和管束气力，就會构成转型社會里公权利和私权力的必定冲突，乃至在某一时代會有锋利的冲突。这是客观纪律酿成的。”

公权與私权的冲突若何减缓，出格是若何把公权利限定在必定范畴内、保障私权力的不成加害，是具备现代法意义的首要课题。从规范性的视角看，公权與私权应处于一種動态均衡的状况。为此，要清楚界定事关地皮的每項公权和私权——反应在經济學里称为了了产权，规范和增强公权對私权的庇护，同时用立法束缚公权，用私权来制衡公权。

以國度的地皮用处管束为例，常有如下两種情景：一是限定农用地转向非农用地；二是限定扶植用地从低集约度转向高集约度。前一種环境凡是是國度为了保障食粮等农产物平安供应的必要，后一種环境主如果出于都會计划、环保等方面的斟酌。

國度的地皮用处管束是一種公权。可是这类公权的行使有时不尽公允，也不尽合适最优效力。好比所谓的根基农田庇护，假以“國度食粮平安”等神圣的名义，可是，在详细而微的层面上，凭甚么占用这块地，而不是那块地作为根基农田呢？北京金融街、上海陆家嘴可以不種庄稼，为甚么要让亿万农夫单方面承当“國度食粮平安”的本钱呢？当局的地皮计划和用地指标管束，因为信息上的限定和寻租的扭曲，在效力上更是有限度。

“地皮成长权”的设定

为此，一些國度创设了地皮成长权（LandDevelopmentRights），作为从地皮所有权中分手出来的一種物权，系指变動现有地皮用处、开辟强度而赢利的权力。地皮成长权可以流转或采办，受让人要付出對价，抛却“地皮成长权”则可以得到抵偿。地皮成长权發源于英美两國，法國、德國、意大利、加拿大、韩國及我國台灣地域也都陆续制订了地皮成长权轨制，或雷同于成长权的地皮开辟办理轨制。

地皮成长权的根本无疑是地皮用处管束和计划，后者属于公权范围，是以地皮成长权與公权有着紧密亲密瓜葛。地皮成长权的行使也遭到公权的限定，一般而言，详细一個地块的开辟内容有着明白的计划，另有容积率與开辟时限的限定。在有的國度，地皮成长权最初设立时可以彻底归于当局，也能够看出地皮成长权與公权的接洽。

但是，地皮成长权自己是一項私权，这恰是其前进意义地点。地皮成长权的设立虽然从方针上與地皮用处管束是一致的，都是为了大众长处的目标，但前者可以让渡和转移，后者作为公权不成让渡或丢弃。从法理上说，地皮成长权是从全部地权系统中分手出来的一束权力，代表了权力主體對地皮的某種排他性利用方法，合适私权的一系列尺度，是以是一項明白的私权。一旦该权被设立和界定，无论其初始设定是在当局、农夫或是村團體手中，均可以經过市场上的自由流传达到优化设置装备摆设。固然，当局还可以从中征税，举行需要的调理。

至于我國持久履行的“用地指标”轨制，主如果面向处所当局的，也能够举行拍卖和流转。

與地皮成长权有些雷同的，如情况庇护办理中的排污权买卖。这些做法的配合的地方，一是對大众长处的熟悉和界定，引發公权参與的需要；二是新设立的权力合适私权的特性，合用私权意思自治的原则；三是公权从本来對私权的直接管束，演酿成對新分手私权的間接调控。

换用新轨制經济學的角度看，對付这些本来因外部性致使的公地惨剧，一方面經由过程分手产权和初始分派来实现公益與公允，另外一方面让这項产权充实市场化，实现公益、公允和效力有机连系。

如许就把公权的行使创建在一個更具公允與效力的根本上，阐扬市场机制和私权自治的感化。这是公权與私权互相均衡的奇妙设计。不但是公权片面對私权的限定和庇护，还要有對公权的束缚，特别是夸大由私权来制衡公权。

　地皮问题的关键不在所有制

依照我國现行法令和政策，地皮在所有制上分为國有地、團體地，在用处上分为农用地、扶植用地（和“未操纵地”）。城镇地皮属于國有，屯子地皮属于團體所有，重要包含农用地、團體扶植用地。所谓“包产到户”、“分田到户”乃是一種降血壓保健茶,风行的普通说法，在官方文件和法令用语中的严酷说法是，农夫得到了屯子團體农用地的“團體地皮承包谋划权”。

依照所有制的观点，國有、團體都是“公有”。也就是说中國事不存在也不容许“私有”地皮的。但國度所有的地皮，可以剥离出“國有地皮利用权”。所谓的“國有地皮利用权”（固然设有一按期限）是可以依法获得和出租、让渡、典质的。國有地皮利用权早已进入市场自由买卖，并且作为一種出产要素，也理当經由过程市场举行优化设置装备摆设。

“國有地皮利用权”的物权化和商品化，使得地皮的“國度所有权”不少时辰几近成为一種意味（但在中國的政治语境和意识形态布景下，这类意味有其需要）。实在，从國度具有國土主权的意义上，每块河山的“最终所有权”都是國度的，纵使在地皮私有为主的國度也如斯，但这时候國度的地皮所有权差未几靠近于公法包蜂巢皮秒雷射,含國际公法上的主权观点，已很难说是私法意义上的所有权了。

至于屯子的“團體地皮承包谋划权”也已物权化，若是在其流转上的限定进一步放宽，则屯子地皮的“團體所有”中的“團體”一词的权属观点将进一步淡化。可是保存如许一個“團體”的“壳资本”，不但由于汗青和政治上的渊源，對付成长社區互助經济也何尝不是一個现成的组织根本。互助經济只是一種經济组织情势，與所有制没有必定接洽，可以创建在彻底私有的根本上，但越是基于小农的互助經济，越是必要下层社區的依靠，“村團體”颠末革新重组，或可成为如许一種社區依靠。

屯子“團體所有”的地皮，今朝必需經由过程國度征收，不成以自立进入市场，不但农夫小我无权自行决议转用或出卖，农夫“團體”也是如许。是以如许的“所有权”其实不完备，乃至也不了了。这是國度公权對付私权（團體地皮这类公有地皮的私权）的限定。此中對團體扶植用地直接入市的限定，由于庞大的市场潜伏价值，更是一向引發争议。國度對付农地转用的限定，则與“團體所有制”没有必定接洽，而是为了贯彻國度的食粮平安政策，主如果一種用处管束。“國有”农地的转用也有雷同的限定。这些问题都触及公权的设立與行使，而不在于所有制层面的“公有”“私有”。

如今那些征地、拆迁中的抵牾和冲突，包含农夫权柄的庇护，不是一句“地皮私有化”可以水到渠成的。都會的不少衡宇在理论上、法令上却是说“私有”，在强势團體眼前还不是说拆就拆吗？而個體“钉子户”的對峙，固然轻易引發舆论的怜悯，可是若是一味漫天要价，也难免有“私权”过分膨胀之嫌。固然更常见的弊病仍是公权滥行，纵属“私有”也难以自保。若是公权羸弱不彰，纵属“公有”照样會被中饱私囊。实在，不少“公有”财富，犹如“私有”财富同样，都缺少来自公权应有的保障，也缺少對付私权应有的尊敬。

至于一些人主意农地“私有化”的初志，则是为了将农地市场化转用的增值收益留给农夫。可是，农夫作为总體，與作为個别，是两個条理的问题。农地转用的增值收益归于农夫，其实不象征要全数归于详细那块地皮所属的农夫（或“田主”）。地皮增值收益是全社會的成长功效，详细某块地皮被转用具备偶尔性，农地转用触及的农夫在屯子更是少数。

就算在地皮“私有”的台灣地域，当农地依法（计划）转为非农用地，将有一半的地皮“没收”，还要對付农地转用的增值收益征收高额的累进所得税。也即孙中山师长教师主意的“涨价归公”，并不是农夫独得。

不必要在公有、私有问题上胶葛不休

公有、私有在中國一向作为所有制范围，具备特定的意识形态寄义，若是触及地皮问题，更容易造成敏感和严重。但在市场經济下，在详细层面上，不管公有财富、私有财富，對付特定的财富权主體来讲，在法令上都是一種私权。私权以自由、同等、意思自治为准则，公权则以强迫和从命为特性。公权利用来庇护私权，有时则容许對私权施以需要的限定。超出“公有”、“私有”的观点圈套，更多从“公权”與“私权”角度来提出、阐發息争决农地问题，更有理讲价值和实际意义。

本文认为，已不必要在公有、私有问题上胶葛不休。首要的是产权获得清楚的界定，产权的买卖获得足够的保障和便当。地皮产权可以分化为一系列的权力束，要在法令意义上一一举行肯定并可以一一分化，在立法技能和司法实践上赐與保障和便当。

我國现行的宪法和法令框架下的地皮公有制（包含屯子的團體所有制），可以继续保持不乱，同时必要對付触及地皮的各类私权赐與充实简直认與庇护。

對付有关地皮的公权更必要强有力的束缚和规范，包含尽可能削减公权的合用范畴，出格是放宽地皮流转上的限定，引入地皮成长权的设置装备摆设，尽可能阐扬市场机制和私权自治的感化。

可是公有地皮的私权庇护，不得不在需要时诉诸公权，这對付公权来讲义不容辞。公权任意横行当然會陵犯私权，公权羸弱不彰也晦气于庇护私权和保护大众长处。一些处所的私搭乱建征象紧张，不但粉碎邻里瓜葛和相邻权柄，更带来消防、交通、治安等各类大众问题。若是不克不及放任私力接济回到原始的森林社會，那就必要公权阐扬应有的感化。

要使公权真正具备足够的权势巨子，又连结需要的限度，更有赖于民主與法治扶植的推動。

（作者为中共中心编译局比力政治與經济钻研中間钻研員、中國屯子成长钻研组组长，