台灣农地政策的變迁:從“耕者有其田”到“农地农用”

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农地作為农業出產的载体，其政策演進與农業成长痛痒相關。1949年今後，為了知足军需及島内助口激增的食粮需求，台灣政府為食粮增產告急施行私地減租政策，并处置那時紧张的業佃冲突问题。

根据台灣地域最高法令划定，农地政策以拔擢自耕农為基来源根基则，是以1950年月推广的第一阶段地皮鼎新，以庇護房客权柄與农地資本為主，严酷实施农地农有及农地农用政策。在持久拔擢自耕农的政策下，台灣的农地逐步變得细碎，因而政府在1980年月鞭策了第二阶段的地皮鼎新，出台了“农業成长条例”和“农地重划政策”，推广农場配合、拜托及互助谋划。

2000年後，跟着經济財產布局的调解、屯子劳動力的日趋缺少，加上农地產值低迷，政府将政策的重点转移到提高农產物竞争力及保護生态情况方面，鼎力推動所谓的“出產、糊口與生态”三生一体的現代化农業成长。

若是從农地的角度来划分，台灣农地政策的演進可以归纳综合為“农地农有农用”變化為“农地农用”，详细可划分為三個成长阶段，别离是实現“耕者有其田”的地皮鼎新阶段，從“以农養工”到“农地庇護”阶段，從“农地农有农用”转型為“农地农用”阶段。

实現“耕者有其田”

1949—1952年是台灣地域的第一次地皮鼎新阶段。這一時代，农業出產的重要目标是食粮產出，是以农業政策相對于比力单一，重点在于經由過程农地政策促成农產物的出產。归纳综合而言，這一阶段的农地政策有如下特性。

均匀地权是农地政策的焦点思惟

台灣农地政策的焦点思惟是均匀地权。依照孙中山的农地思惟，地539報牌,皮要地尽其利，必先均匀地权；均匀地权是均权制的地皮所有制，台灣政府具备上级所有权，人民分享下级所有权，以私有权的情势存在，故均匀地权不主意地皮收归政府所有，而是經由過程划定地價、照價征税、照價拉拢和涨價归公四大手腕实現均权。在孙中山思惟的影响下，台灣的地皮轨制履行“农地农（民）有、市地市（民）有、富源地"國"有”的均匀地权思惟。

鼎新租佃轨制，解决地皮分派和出產抵牾

為实現均匀地权、农地农（民）有，农地政策主如果解决三個问题：

1）@那%1OOU1%時大田%397hO%主@垄断地皮所有权，具有大量的地皮，造成多量房客的存在；

2）那時“法令”没有限定房客交给田主的房錢上限，致使太高的佃租影响了房客的生计，也影响了房客對再出產的本錢投入，出產力保持在较低程度，是以必需鼎新租佃轨制；

3）要提高单元农地的產量。

台灣政府鞭策，实現耕者有其田

农地政策鼎新起首是要确保產量增长，然後使增產的长处归于大大都农夫，再渐渐实現“耕者有其田”的终极目标。1949年4月15日台灣政府颁行“台灣省私有耕地租用法子”，划定“耕地租额不得跨越重要作物整年收成总量的375‰，原商定地租跨越375‰者，減為375‰；不及此数者，不得增长”。租佃刻日不得少于六年，且在租约存续時代，田主除非有“法定”缘由，不然不得肆意终止租约，并请求期满主動续约。

375減租政策減缓了久长以来田主與房客之間的严重瓜葛，但并未彻底解决田主與房客的冲突。作為最大“田主”的“國民當局”，只能從本身做起；因而從1951年6月起，以“台灣省放领公有耕地拔擢自耕农施行法子”為根据，台灣政府将战後從日本手中接管的农地放领给現耕农、雇农、房客及半自耕农，地價了偿期為10年，分20期了偿。直到1965年台灣政府才以兴修大眾举措措施為由，遏制打点农地放领。

“耕者有其田”是农地鼎新的终极方针。台灣政府划定田主仅能保存其出租水田三甲（一甲為9699.22平方米）；若是依通知布告尺度折算的甲数超越此限定，且為租佃下的耕地，则耕地由政府强迫征收，转放给現有庄家承领，政府给田主配發什物地皮债卷七成和公营奇迹股票三成。此举将地皮本錢移转到了工贸易成长范畴，以投資動員經济成长。颠末此轮农地鼎新，台灣83%的出租地皮酿成了自耕地皮，由此便提高了农業的出產力和农夫的收入，鞭策了台灣從农業地域向工業化地域的變化。

從“以农養工”到“农地庇護”

1953—1990年間的农地政策完成為了從早期的“以农養工”到“农地庇護”的變化。此中，1953—1968年的农地政策主如果支撑工業成长，施行每四年一轮的經济扶植规划，总计施行了四次，這時代對农地庇護较為轻忽；1970年月以後，因為屯子生态情况的恶化越發凸显，农地庇護逐步遭到器重。

1950年月起，台灣起头施行“以农業培育工業、以工業成长农業”政策。一方面，器重农業技能改良、作物轨制改良、耕地操纵高度集约化、新品种引進，以到达食粮自给自足；另外一方面，踊跃简化农業用地變成工業用地的步伐，以鞭策區域經济成长。1960年為進一步供给工業用地，美國黑金,台灣政府公布“嘉奖投資条例”。援此条例，由“經济部”确認，县市當局如為開辦工業或扩大原有工業，或是為增辟需要門路等特定必要，都可将相干农地變動為工業等用地。

國民党政权溃退台灣，地皮操纵缺少整体經营，加上相干轨制扶植的滞後，造成大量农地转為工業用地，紧张粉碎了生态情况，影响了住民的糊口质量。1970年月的两次煤油危機，其影响波及到了國際粮價，台灣地域的食粮代價也随之上涨。

多方面身分唤起了庇護农地意识。1969年台灣政府公布“农業政策反省纲领”，起首是扩展农場谋划范围，共同农地重划（1960年起起头施行），推广农業機器化，促成食粮作物和特用作物的增產，同時鼎新农業金融轨制，豐裕低利資金；其次，林地與山坡地在保育的条件下才能開辟操纵。

1973年公布“施行都會规划之外地域修建物辦理法子”，第1条即划定：“保護良好农地，确保食粮平安……”。同年還公布“农業成长条例”，重要目标是庇護农地，限定农地朋分及移转為共有，限定扩展谋划范围，限定农地的非农業利用。

為進一步管束农地不法利用，1974年公布“區域规划法”，直辖市或县（市）當局按“非都會地皮利除臭機,用分區规划”，制订非都會地皮利用分區圖，规定利用分區及编定利用地施行管束。1976年還出台了“非都會地皮利用管束法则”。至此，台灣地域的农地變動及利用管束实現了“法制化”。

1982年台灣起头推广第二阶段的农地鼎新，在农地庇護意识加强的根本上，踊跃推動农業現代化。辦法包含：供给扩展谋划范围之購地贷款；推广配合拜托與互助谋划；加快农地重划；加速农業機器化；反省修订“律例”并鞭策农地操纵區域计划。

從“农地农有农用”到“农地农用”

1990年台灣地域申请参加關贸总协议（GATT），同時但愿参加世界商業组织（WTO）。但是，参加GATT和WTO後，台灣必需渐渐铺開對外的农產物入口；相對于應的，也必需消除對内部的农業庇護补助政策。是以，一波鞭策农地活化的會商呈現。出格是1990年後在野权势不竭强大，“立法”上的辩论更趋剧烈，农地庇護政策起头呈現松動。

1995年台灣政府為振兴經济，审定施行《农地释出方案》（如下简称《方案》）。《方案》施行的重点為：扩展农地變動通道、农業用地分區调解、放宽农地變動限定、简化审查步伐。對农地的释出施以总量管束，從需求侧估量至2011年约需释出农業用地4.8万公顷，持久可供變動面积约达16万公顷。

《方案》依利用分區的差别将农地分為四类：

第一类是都會规划农業區——只要合适整体计划，便可以變動為非农業利用；

第二类长短都會地皮村落區、工業區和風光區内的农業用地——可以依分區性子變動為非农業利用；

第三类长短都會地皮一般农業區农地——只要開辟规划合适各相干主管部分制订的规范，可以依其所定审核尺度将农地變動為非农用地；

第四类是特定农業區——為了施行台灣政府重大扶植规划、“行政院”审定的開辟规划或大眾举措措施扶植、栖身社區及低污染的工業區開辟，可以将农地變動為非农地皮。

在农地開放思潮的影响下，农夫但愿對1983年版的“农業成长条例”举行批改，特别针對农地朋分、移转限定及农舍兴修等。

否决開放农地自由交易的群体多認為,辦理不良會造成农地的紧张炒作；同時還夸大，相干部分必需增强农夫身份與自耕能力的認定，保持农地农有农用政策，或最少确保农地农用。

同意农地自由交易的群体则認為台灣在参加WTO以後，若是农業庇護政策取缔，應當開放农地自由交易，放宽农地转用限定，活化农業出產，并在增长农地利用效益、农地活動性和防堵財團經纪的寻租举動的环境下，開放农地自由交易。

1996年7月“行政院”經由過程了“农業成长条例”批改案，并經“立法院”會商。该批改案也被称為“第二次地皮鼎新”。在批改前，农地交易两邊和农舍兴修者均须具有农夫身份，且對农地朋分和共有有严酷的限定；現实上這些划定已不合适那時小庄家已扩展的实際环境。

2000年批改後的“农業成长条例”及“地皮法”正式公布，农地政策由“农地农有农用”调解為“放宽农地农有、落实农地农用”。在农地交易部門，開放天然人可采辦、赠與或担當农地，但农地必需從事农業利用；别的還确立了交易的步伐，放宽了农地租赁和农地朋分的管束请求。

农地政策施行下的农地问题

农地辦理政策由“农地农有农用”调解為“农地农用”，是自实施耕地375減租、公地放领及耕者有其田等政策以来的最大變化。调解為“农地农用”的目标是為了以农地辦理代替所有权人資历限定，并利于引進資金和技能。但是，新政施行以来也激發了很多农地辦理的问题。

375減租施行至今已60余年，很多承租农地的房客已傳至第二代，但在农地收入削減和工贸易就業機遇增长的情境下，很多房客二代已将地皮荒疏。依照“375減租条例”，若田主先提出解约须赐與抵偿金，是以房客多不肯自動消除租约。

“农業成长条例”同時铺開农地自由交易與农舍兴修，造成很多天然人采辦农地的目标并不是在于农業谋划，而是休閒享用，這就致使了农舍林立——实為别墅或民宿，且因零散建于田中，不但造成污染，也影响到范围化耕耘。以民宿兴修较多的宜兰县為例，2000—2014年已兴修了7 612栋农舍，造成大量农地流失。

為活化农地，台灣政府于1992年制订了“休閒农業區设置辦理法子”，2000年批改為“休閒农業教导辦理法子”；迄今休閒农業举措措施仍由农夫自立扶植，造成為了休閒农場、民宿等的质量参差不齐。固然市場機制可以淘汏质量欠安的休閒產物，但农地一旦笼盖修建，再想還原為农地将支出庞大的本錢（修建撤除、地皮收拾、泥土修复、地力培育等）。欠安的休閒產物其实是在挥霍地皮。

鉴戒意义

台灣地域的农地政策在多年的实践中，已根基完成其各阶段的使命。此中，最為樂成的是实現“耕者有其田”的地皮鼎新。厥後各阶段的农地政策蜕變也可能是為领會决上一阶段农地鼎新所遗留的问题，可以對各個阶段的农地政策的演進瓜葛作以下总结。

第一阶段的地皮鼎新致力于拔擢自耕农、赐顾帮衬弱势人群及改良財產分派布局，也分身了支持工業成长。同時這一阶段的均匀地权政策培養了台灣屯子的小农經济特色（或说是错误谬误）。起首，基于农地报答递減法例，房客在转為自耕农早期，简直有提高出產的意愿，并能提高產量，但持久来看，农業出產力依然是报答递減的；其次，战後延续增加的屯子生齿也是致使农地朋分愈来愈细碎的缘由，進而落空了“范围經济間接带来的低落农業投資”的公道收益。

是以，第二阶段地皮鼎新旨在解决地皮细碎與收益下滑的问题。但是，快速的工業化過程致使屯子年青劳動力逐步流失，加上台灣政府限定农地自由交易，使得屯子既缺年青人也缺資金，范围化出產和經济作物莳植种植便难以推動。

基于此，第三阶段的地皮鼎新主如果放松农地管束政策，以吸惹人们归农；并引進資金和技能，以农業企業化及技能和谋划立异，動員农業進级。但因為农舍扶植的管束不敷严酷，加之“休閒农業教导辦理法子”的副感化，反而鼓励了不少企業或天然人采辦农地兴修农舍或休閒农場，违反了“立法”的初志；加上休閒农業的教导機制不足，致使了部門休閒农業與民宿的质量低下。

台灣地域的屯子和农地状态與大陆有不少分歧，但一些问题有必定的类似性，是以前者的农地政策對後者有必定启迪意义。

纵觀台灣的农地政策演進，早期對农地承租权的過度庇護，使得承租者甘愿荒疏地皮，也不肯自動退出租约，間接致使了农地資本的挥霍。厥後對农地转换工業用地的规制放松，又致使了村落非农財產的各处着花，加重了屯子地皮的破裂化，也造成為了情况污染。後期台灣政府鼓動勉励扶植农業休閒举措措施促成了村落遊览的成长，呼應了台灣住民日趋增加的休閒需求。可是因為相干律例的不完美，政府對付屯子地域的农舍兴修和民宿成长等的管束不敷严酷，造成為了农地被大量占用，鳞次栉比的田間修建物不但粉碎了村落景觀，也给范围化的农業出產造成更大未便。

台灣政府的每次农地政策鼎新都是為领會决以前农地鼎新遗留的问题，但未能通盘斟酌农地鼎新可能带来的负效應，亦即解决了旧问题、又带来了新问题。這方面的履历教训值得大陆地域罗致。

當下大陆地域的屯子捕蠅袋，正处于快速成长阶段，农地政策的鼎新一向在會商當中，比方宅基地退出機制、流起色制、屯子團体谋划性扶植用地的交易、屯子休閒举措措施扶植等。這些政策的變化将發生很是深遠的影响，也并不是是就事论事地應答就可以见效。台灣地域的实践履历奉告咱们，农地政策鼎新是一项繁杂的体系工程，必要周密地设计。

（本文原载《國際都會计划》2016年第6期，原题目為《台灣地域农地政策的演進及其鉴戒意义》，颠末编纂简化，由作者授权转载。）